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一、公共电力的概念与特征

    1 西方电力监管制度的基本特点

.   1.1电力监管机构的设置和属性
  国外电力监管主要有两种典型的模式,一是独立的电力监管模式。以英美为代表的以及受英美法系影响较深的澳大利亚和南美国家大多数采取的是单独设立监管机构模式,集中监管职能于一体,监管机构独立于政府部门,具有较强的权威性和中立性。二是非独立监管模式。日本以及1998年以前欧洲大陆法系国家(如法国、德国等)总体上采取监合一的监管模式。
  在独立监管模式中,由于中央和地方监管机构的关系不同,又存在着两种类型:其一是垂直监管模式,即成立一个全国统一的监管机构并设立若干分支机构进行监管,如英国、阿根廷、新西兰等国家只设立国家电力管制机构,根据电力管制的实际需要,在各地设立若干办事机构。其二是分级监管的方式,采取这种方式的国家一般如美国、澳大利亚等联邦制国家。
  从发展趋势上看,电力监管机构普遍由政府行政部门的直接监管向独立、专业化的监管机构方向发展。很多原来采取政监合一或由政府部门直接监管的国家,纷纷分离政监职能,建立独立的专业性监管机构。
    1.2 监管职能
  随着电力市场的逐步完善和市场功能的发挥,各国电力监管体制改革的总趋势是区分竞争环节(发电和售电)和垄断环节(输配电),放松竞争环节的经济性监管,加强自然垄断环节的网络接入监管、价格监管以及安全、环保和普遍服务等非经济性内容的监管(社会监管)。监管改革的理念是在竞争环节充分发挥市场功能,监管主要集中在垄断环节,使得监管的对象和内容均集中,以提高监管的有效性和效率。对竞争环节的经济性监管,不再实行以往严格的准入和价格管制;监管的目标是鼓励公平竞争、防止市场的垄断、保证公平、有效竞争的市场秩序;监管的具体内容和手段是行业准入(此处对准入的监管主要是审查企业的资质、是否符合环境要求和技术要求等,而不是限制进入的准入管理)、股权结构、环境保护、服务质量等。对垄断环节——输配电的经济监管,主要是网络开放、输配电价、服务质量等,其中输配电价格和网络的公平接入是监管的核心。社会性监管则主要是对涉及技术(如系统规划、运行)、安全、消费者利益、清洁能源发展、污染物排放、环境保护、普遍服务等方面进行监管。
  另外,监管职能由保护性监管向激励性监管转变,此特征更多地体现在监管的核心内容——输配电价格监管上。
  但是,由于发达国家和发展中国家发展阶段不同,电力改革的目标选择和改革重点存在着明显的差异。发达国家在电力市场成熟、电力供给大于需求的前提条件下,改革的重点是价格的激励性监管,以改进企业的经营绩效、提高行业运行效率、降低电价和提供多种服务;发展中国家却面临发展电力、推动经济发展、实现社会发展目标等任务,电力改革的重点是要保证电力系统的安全运行,吸引新投资以支持电力行业发展。
    1.3 监管的监督制衡机制
  许多国家监管的监督制衡机制由如下四方面组成:
  一是实行政监分离。政府各部门负责政策和规划的制定;监管机构执行政府政策,对电力市场进行日常的、专业化的监管。政策制定职能和监管职能的分离,避免了监管机构既是政策制定者又是执行者的弊端,有助于约束监管机构的权利和减少决策失误。
  二是法律授权。监管机构的设置及其监管职能得到法律和监管规则的框架下,依法监管,从而避免了监管机构滥用权利。
  三是透明度。透明度的实现主要表现在:清晰地描绘监管机构的作用范围;公开其决策机制;明确的制定监管规则和仲裁争议的程序;公布其决定以及作出决定的理由;将监管机构的行为和被监管者的履行行为定期向公众报告;规定有效的上述机制;将监管机构的行为和工作效率报告提交给外部检查人员进行详细地审查。
  四是争端解决机制。一般采取仲裁和司法两类,如澳大利亚的电力法庭。
  综上所述,现代电力监管机制具有如下特征:独立性;政监分离;放松经济监管,加强垄断环节及社会监管;法律授权,依法监管;有效监督和制衡机制。
    2 国际经验与现代电力监管体制构建
    2.1 立法先行的国际经验及其借鉴
  综观世界各国电力改革首先得出的一个重要经验,就是要以法制建设为先导,在科学的法律框架内卓有成效地开展监管制度改革。
  我国相关法律、法规的立法工作十分庞大,且立法过程较长,而传统监管体制存在的突出问题以及电力监管体制改革紧迫性的要求,使电力监管体制不可能经历一个较长的时间再进行改革。因此“行政法规先行而后立法”被认为是一种可行的方式,统筹规划、分部实施,最终形成电力监管的法律体系。但法规必须尽快公开化、透明化,这既是监管机构所需,也是被监管的市场主体所需,没有竞赛规则的比赛无法进行,而参赛者不熟悉竞赛规则的比赛,亦是不可能公平进行的,也就是说,“立法先行”的原则必须遵守。修改和完善《电力法》,既要高层建构,又要有较强的可操作性。作为一级立法,新修订的《电力法》应该在政府综合部门主导下,制定电力监管的具体规则,其内容应该包括电力监管机构的地位、性质、行为准则、职能、权限、监管产生的责任和后果等以及电价监管的原则、价格控制的方式、上网条件、服务的质量标准、企业准入许可的条件和审查程序、仲裁机制等。

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